Стратегия развития городов

В Комитет по Экономическому Развитию г. Твери,
В Офис Главного Архитектора г. Твери
От Билла Валлетты
17 марта 1997

Введение

В настоящее время в городах многих стран используется методика "стратегического планирования", которая позволяет определить основы политики, которой город будет придерживаться в процессе планирования пространства, инфраструктуры и программ развития. Стратегическое планирование стало необходимой частью городского управления, поскольку города все чаще сталкиваются с проблемой неопределенности их будущего. Сегодняшняя ситуация, характеризующаяся быстроизменяющимися технологиями, глобальной и региональной реорганизацией промышленного инвестирования и растущей конкуренцией среди городов и регионов за продуктивные инвестиции требует от городов умения адаптировать свою деятельность по планированию и формированию городской политики таким образом, чтобы эффективно реагировать на изменяющиеся экономические условия.

Для городов бывшего Советского Союза стратегическое планирование также необходимо, поскольку в результате разрушения централизованного планирования образовался информационный, аналитический и политический вакуум в отношении определения роли города и региона в общенациональной и международной экономиках. Централизованное планирование определяло место и функции каждого города как составной части "системы поселений". В современных и будущих условиях мировой экономики эта концепция "системы поселений" мало что означает как в теоретическом, так и практическом смыслах, поскольку аппарат централизованного планирования, который определял роль городов в этой системе, прекратил свое существование. Города (их жители, предприятия и учреждения) должны самостоятельно формировать свои отношения с другими городами как в своем регионе, так и в стране и мире в целом. Для того, чтобы делать это эффективно и продуктивно, город должен попытаться спрогнозировать как свою роль в будущем, так и стратегические действия , необходимые для того, чтобы сделать эту роль по возможности наиболее позитивной. К счастью, существует много материалов, содержащих описание методик и мирового опыта стратегического планирования, которые могут использоваться российскими городами; кроме того, в настоящее время, воспользовавшись системой Интернет и другими источниками глобальной информации, можно получить разнообразные статистические данные и другие сравнительные материалы, которые могут помочь в создании соответствующих моделей развития города.

Часть 1. Какова роль и структура стратегического планирования в процессе администрирования современного города?

Целью стратегического планирования является разработка направляющей политики в деятельности города по планированию, формированию бюджета и программ развития. Первоначальный вопрос, возникающий при определении модели для любого города, состоит в следующем: как будет происходить процесс стратегического планирования и как он будет взаимодействовать с конкретной политикой и деятельностью существующих городских и региональных органов. Для иллюстрации этих структурных вопросов ниже представлено описание процессов планирования и формирования бюджета в городе Нью-Йорке, который является одним из лидирующих городов в разработке методологий стратегического планирования.

Сравнительная модель стратегического планирования.

Группа стратегического планирования в Департаменте по Планированию города Нью-Йорка состоит из восьми человек. Это экономисты, градостроители и один профессионал-демограф. Они отслеживают развитие нескольких наиболее жизнеспособных секторов промышленности и сферы обслуживания, а также демографической структуры города и пытаются определить - посредством прогнозирования основных тенденций изменений в этих ключевых секторах - какими вероятнее всего будут функции города в будущем; каким образом ведущие промышленные предприятия и учреждения будут взаимодействовать со своими поставщиками, клиентами и конкурентами из других городов; а также каким образом изменения в профессиональной подготовке и составе населения могут быть использованы для поддержания этих будущих функций города.

Методика и данные, на которые опирается стратегическое планирование в Нью-Йорке, не являются жестко фиксированными. Сотрудники группы по планированию должны уметь мыслить и иметь хорошее воображение, поскольку они как правило не применяют строгие систематические или математические методы сбора и анализа данных или моделирования. Вместо этого они обращаются к различным источникам данных и их анализа, подготовленным другими городскими службами; они используют национальную и международную статистику; они регулярно общаются с экспертами и менеджерами предприятии ведущих отраслей; наконец, они знакомятся с большим числом публикаций, описывающих тенденции в политической, экономической, промышленной, технологической и социальной сферах, которые наиболее сильно влияют на развитие города Нью-Йорка.

Например, одна из наиболее важных индустрий Нью-Йорка - индустрия рекламы и развлечений. Поток музыки, телевизионных программ и культурной продукции как в США, так и в мире оказывает непосредственное влияние на усиление или ослабление экономики города Нью-Йорка. В связи с этим, одна из тенденций, которая отслеживается специалистами по стратегическому планированию, - это развитие международных соглашений в сфере интеллектуальной собственности (например, юридическая защита видеозаписей, компактных и электронных дисков). Если, например, Китай вдруг объявляет о том, что намерен проводить политику в поддержку закона о борьбе с видео пиратством, специалисты по стратегическому планированию Нью-Йорка сразу начинают размышлять о том, как это может отразиться на доходности музыкальной и телевизионной индустрии города.

Точно так же, эта группа следит за прогрессом в научных исследованиях японцев в сфере технологий цифрового телевидения, поскольку, через пять-десять лет они могут произвести грандиозные изменения в индустрии рекламы и развлечений. В сфере демографии ведется мониторинг политических событий на Гаити или в Гонг-Конге, поскольку от их развития может зависеть уровень иммиграции - повышение числа беженцев, прибывающих в Нью-Йорк и имеющих различную профессиональную подготовку. В банковской и финансовой сфере эта группа наблюдает за принятием Парламентом Великобритании новых законов о банковско-финансовой деятельности, поскольку эти изменения могут означать перекачку многих миллиардов долларов из банков Нью-Йорка в конкурирующие банки Лондона.

Каждые два года группа стратегического планирования публикует отчет о своей работе, представляющий собой описание и графики, отражающие текущие тенденции. Хотя отчет и содержит некоторые математические расчеты, это почти всегда не точные цифры, а их диапазоны - высшие, средние и низшие показатели. Отчет охватывает временной период в 10, 15 или 20 лет в зависимости от сектора промышленности или бизнеса. Отчет содержит: (1) краткое описание секторов, в отношении которых был проведен мониторинг и сделан анализ, (2) интерпретацию тенденций, прослеживаемых в каждом из секторов и прогноз их развития: высокие, низкие и средние темпы, (3) несколько комбинированных моделей этих тенденций в виде трех или четырех "сценариев" развития города в будущем: модель сильного, слабого, умеренного роста либо модель смешанного типа, (4) серию рекомендаций относительно того, какие действия город должен предпринимать для того, чтобы стимулировать положительные тенденции и предотвратить или компенсировать негативные. Отчет также может включать рекомендации относительно мер, которые необходимо срочно принимать в крайних ситуациях для того, чтобы предотвратить сильные негативные тенденции в некоторых секторах.

При подготовке отчета группа консультируется с широким кругом технических экспертов, представителями муниципальных органов, руководителями учреждений и предприятий частного бизнеса. Проект отчета распространяется во всех городских органах, имеющих отношение к освещаемым вопросам, для получения их комментариев. Он также публикуется в печати и широко распространяется в качестве проекта с целью получения замечаний и комментариев от жителей города, бизнесменов и организаций. Кроме того, он обсуждается на публичных слушаниях, проводимых Городской Комиссией по Планированию. Процесс публичного обсуждения и рассмотрения комментариев занимает несколько месяцев, после чего Комиссия утверждает отчет и представляет его мэру города, который затем издает его в виде постановления о городской политике для городской администрации.

"Стратегический план" не имеет конкретного законодательного статуса и не является обязательным для выполнения документом для каких-либо городских органов или учреждений. Тем не менее, считается, что он должен служить направляющим документом, с помощью которого, к тому же, можно заранее проверить отношение различных городских органов к предлагаемой политике, т.е будут они способствовать, либо, напротив, мешать проведению данной стратегии.

Но процесс планирования не заканчивается изданием этого отчета. Группа продолжает осуществлять мониторинг с целью определить, какие из прогнозируемых тенденций реализуются в действительности. В зависимости от характера наблюдаемых тенденций, группа может составлять рекомендации относительно того, какие действия городу следует предпринимать, чтобы ускорить или, наоборот, противодействовать развитию этих тенденций. Таким образом, стратегический план в большой степени является политическим документом, используемым гражданами, партийными фракциями, различными учреждениями, органами и политическими лидерами для обсуждения новых программ, постановлений и административных изменений, которые рекомендуются в отчете.

Стратегический план также используется для выполнения других программ по городскому планированию и бюджету, которые утверждены в Уставе города. К наиболее важным из этих документов относятся:

- Стратегия капиталовложений на десятилетний период, в рамках которой Департаментом Городского Планирования совместно со службами инфраструктуры и частными коммунальными службами составляются текущие программы на каждые два года. При разработке этой программы принимаются во внимание положения стратегического плана, что позволяет определить, как изменятся потребности города в инфраструктуре в последующие десять лет. Например, если по прогнозам стратегического плана произойдет значительное увеличение притока беженцев из Гонг-Конга, это скорее всего будет означать, что в тех городских районах, где сконцентрировано китайское население, резко возрастет спрос на жилье и соответствующее обслуживание. Соответственно, необходимо будет спланировать увеличение мощностей инфраструктуры для данных районов. Приведем другой пример. Если стратегическим планом прогнозируются возможные изменения в использовании Интернета бизнесом в центральной части города, что может привести к изменению прост ранственных конфигураций промышленных и офисных зданий, и, соответственно, вызовет необходимость создания новых правил зонирование в отношении параметров зданий, а также планирования новой инфраструктуры -телефонных кабелей и спутниковых антенн. Десятилетний стратегический план капиталовложений излагает среднесрочные требования по инфраструктуре и соотносит их с общими экономическими перспективами стратегического плана, для того, чтобы определить, сможет ли город создать необходимую инфраструктуру, используя средства налогообложения и займы (гарантируемые налогообложением).

Двухлетний капитальный бюджет готовится каждый год городским (финансовым департаментом совместно с департаментом планирования. Посредством этого документа десятилетний стратегический план капиталовложений разбивается на краткосрочные программы в соответствии с приоритетными задачами, и каждая из них содержит перечисление всех проектов по инфраструктуре, которые должны осуществиться в последующие два года. В этой программе также оцениваются заемные возможности города на краткосрочный период. Обычно индивидуальные проекты по созданию инфраструктуры финансируются путем займов. Таким образом, реальное количество средств, которое город может получить ежегодно, ограничивается цифрой, определяемой законодательными нормами и нормами кредитодателей. Эти нормы требуют расчета общей суммы по отношению к текущим и прогнозируемым доходам от налогообложения.

Планы районов и поправки к правилам зонирования также частично опираются на стратегический план. Планы районов составляются периодически (от 7 до 15 лет) сотрудниками городского департамента по планированию при участии "комитетов представителей" (совещательных групп, состоящих из местных жителей, бизнесменов и лидеров групп из других районов). Эти планы составляются путем рассмотрения существующих условий, а также возможных изменений данного района в будущем, прогнозируемых как стратегическим планом, так н самими местными жителями. В таком плане формулируются будущие потребности города в инфраструктуре и составляются рекомендации относительно внесения изменений в зональные правила, карту зонирования или какие-либо другие санитарные, здравоохранительные, транспортные и прочие правила, а также предлагаются новые программы по созданию школ, медицинских и социальных учреждений для обслуживания данного района.

Планы и политика экономического развития также разрабатываются на основе стратегического плана. В Нью-Йорке имеется ряд механизмов -стимулов экономического развития - как, например, налоговые льготы и субсидии тем отраслям, которые вкладывают новые инвестиции в город. При использовании подобных программ также руководствуются положениями стратегического плана, в частности, его анализом, показывающим, в каких из промышленных или обслуживающих секторов будет наблюдаться значительный рост в будущем. Таким образом, город может заранее "нацелить" свои усилия на привлечение именно этих отраслей и ограничить субсидии тем отраслям, которые постепенно устаревают.

Часть 2. Возможно ли адаптировать методику стратегического планирования для применения в российских городах?

Мне представляется, что адаптация процесса стратегического планирования к условиям российских городов не влечет за собой значительных проблем законодательного или административного характера. Поскольку целью стратегического планирования является сформирование продуманного, аналитического взгляда на будущее города, а не создание какого-либо конкретного законодательного документа по развитию, городу нс потребуются для его осуществления получения каких-либо новых полномочий. В реальности, идея стратегического планирования состоит в том, чтобы "взять" уже идущий процесс размышления о будущем города - чем уже занимаются многие мэры и руководство городов - и как-то систематизировать его, чтобы в результате получить последовательные, экономически обоснованные рекомендации относительно проводимой городом политики.

Наиболее сложной проблемой, с которой придется столкнуться при осуществлении стратегического планирования в российских городах, - это привлечь к сотрудничеству различные городские и областные органы, а также негосударственные организации - крупные предприятия, коммунальные компании, которые согласились бы предоставить нужную информацию и аналитические материалы группе, занимающеюся подготовкой стратегического плана.

Для подобной работы не потребуется дорогостоящее и сложное оборудование. И хотя для группы стратегического планирования было бы полезно иметь подключение к Интернету и другим всемирно используемым источникам экономической информации, это не является критически важной деятельностью. Руководители местных предприятий и сами имеют достаточно информации о возможных путях развития их отраслей в будущем, в текущей российской прессе публикуется много аналитических материалов, а в областных библиотеках и университетах можно найти много полезных статистических данных.

Часть 3. Каковы элементы стратегического планирования для города Твери?

Процесс создания первого стратегического плана для Твери может состоять из пяти основных этапов:

1. Подготовка сравнительного анализа трех-четырех городов в других странах, которые имели сходный с Тверью экономический профиль в прошлом, но смогли поднять свою экономику.

2. Выбор ведущих секторов промышленности и сферы обслуживания, моделирование их будущих характеристик на основе анализа тенденций развития в Твери, а также сравнительного анализа развития подобных отраслей в других городах мира.

3. Рассмотрение наиболее важных политических и структурных изменений национального и регионального масштаба, которые могли бы оказать влияние на развитие города, и моделирование потенциальных результатов их воздействия.

4. На основе сравнительного анализа городов, прогнозов развития секторов промышленности и сферы обслуживания, а также прогнозов национального и регионального развития - создание трех-четырех "сценариев" будущего развития города.

5. Рекомендации относительно необходимых изменений в политике города, а также действий, необходимых для поддержки наиболее благоприятных "сценариев" развития города и предотвращения негативных тенденций.

Ниже приведено более детальное описание этих пяти этапов.

1. Сравнительный анализ городов.

Команда должна определить три или четыре города, которые в прошлом по численности населения и выполняемым функциям были схожи с Тверью 1990 года. Это будут города с полумиллионным населением, являющиеся провинциальными столицами и рыночными центрами регионов, подобных Тверской области. Города, в которых в прошлом преобладали те же отрасли - химическая, тяжелая и легкая промышленность. Команда постарается выбрать для анализа одни североамериканский город в период 1960-70 годов, одни западноевропейский - периода 1970-80 годов, один азиатский - периода 1980 года и центрально-европейский или восточногерманский город периода 1985-90 годов.

В дополнение к этому, команда рассмотрит в качестве примера один-два бывших промышленных города, расположенных вблизи крупнейших мировых центров, таких, как Сан-Паоло, Нью-Йорк, Лондон, Париж, Токио или Сеул.

Рассмотрев каждый выбранный город, команда разработает модели изменений, произошедших в сфере занятости и уровне производства в различных секторах промышленности и обслуживания, приведшие к росту производства и изменению численности населения. При возможности здесь будут также рассмотрены пространственный рост городам соответствующие изменения. Статистической базой для этого анализа послужат как местные и национальные, так и выпускаемые ООН ежегодные статистические материалы. Команда также может воспользоваться системой Интернет или многочисленными библиотечными материалами для получения информации об этих городах, их регионах, крупнейших предприятиях промышленности и сферы обслуживания.

2. Выбор секторов промышленности и сферы обслуживания.

Команда выберет три наиболее важных из существующих промышленных секторов в Твери, плюс три новых сектора, имеющих наибольшие потенциалы для роста. Существующие сектора будут отобраны либо на основании наибольшей занятости населения пять лет назад, либо на основании наибольшего объема производимой продукции или доходов. Их анализ будет произведен двумя путями. Первый: определить произошедшие изменения и возможности продолжения этих тенденций; второй: выявить на основе сравнительного анализа потенциальные новые факторы, которые могли бы повлиять на уровень развития и функционирование этих секторов в Твери. Эти новые факторы могут иметь технологический, организационный, пространственный характер или иметь отношение к занятости или источникам спроса и предложения.

Например, за прошедшее время текстильная промышленность Твери характеризовалась наибольшей занятостью населения. Первоначально в производстве использовалось местное сырье - лен. В последующие десятилетия в промышленности стали использовать хлопок, поставляемый в большом количестве из Средней Азии. Но из-за произошедших политических и экономических изменений эти поставки резко прекратились, что разрушило рынок текстильной продукции. В связи с этим возникают следующие вопросы. Каково состояние технологии отрасли в настоящий момент? Какие потенциальные источники сырья использовать - либо восстановить связи с Центральной Азией, либо возродить производство на основе местного сырья? Каким образом изменились характеристики текстильной промышленности в других городах , схожих с Тверью, за последние 10-20 лет? Исходя из этих сравнений, если произойдет реинвестирование этой отрасли в Твери, то каковы будут ее характеристики в отношении пространственного расположения, использования зе мли, транспорта, инфраструктуры, а также социальные и образовательные факторы?

Будут выбраны три новых сектора промышленности или сферы обслуживания, в которые уже вкладываются новые инвестиции в Твери, либо подобные отрасли в городах, выбранных для сравнения. Следует рассмотреть такие отрасли, как региональное банковское дело, финансы и страхование; упаковка и дистрибуция современных потребительских товаров, транспорт и обслуживание бизнеса.

3. Деятельность по планированию и формированию политики города в региональном и национальном масштабах.

Будут смоделированы результаты потенциального воздействия на развитие города каких-либо политических или экономических действий общенационального или регионального характера. Такими действиями могут быть:

(1) планирование современной скоростной автомобильной или железнодорожной магистрали между Москвой и Санкт-Петербургом, которая пройдет через Тверь или вблизи нее;

(2) политика приватизации, включая развитие механизмов ипотечного кредитования, страхования и пр.;

(3) любые значительные проекты, касающиеся инфраструктуры, транспорта, экологии и охватывающие район реки Волги;

(4) любые другие подобные региональные программы, направленные на развитие крупнейших отраслей или основных местных ресурсов.

Также, необходимо рассмотреть возможные последствия для Твери в случае, если мер Москвы Лужков начнет реально проводить объявленную им политику выноса из Москвы крупной промышленности. Здесь нужно будет проанализировать все позитивные и негативные факторы, которые окажут влияние на существующие или будущие экономические функции города в случае выполнения этой программы.

4. Создание сценариев будущего развития и роста города.

Результатом вышеописанной аналитической работы должны стать три разработанные сценария:

(1) видение Твери как города с возродившейся промышленностью и экономикой, практически независимого от влияния Москвы;

(2) видение Твери как города-спутника, находящегося под растущим административным и деловым влиянием Москвы;

(3) видение Твери как города со смешанными функциями: промышленными, транспортными, обслуживания, а также города-спутника.

Анализ каждого сценария должен включать объяснение всех факторов и действий, необходимых для его реализации или же для предотвращения нежелательных сценариев развития. Временные рамки каждого из сценариев - около 15 лет.

5. Рекомендации по поводу программ развития, процесса планирования и формирования политики города.

Заключительная часть отчета должна содержать оценку действий, которые город должен предпринять в ближайшее время, либо быть готовым предпринять в будущем, в случае возникновения любых из вышеописанных изменений. Эти рекомендации должны охватывать следующие сферы: инвестирование инфраструктуры, финансовые механизмы, изменения регулятивных документов, налогообложение, социальную политику, жилищное строительство и, что наиболее важно, стратегию экономического развития, нацеленную на развитие промышленности и процесс реинвестирования в городе.

6. Продолжение процесса экономического планирования и мониторинга.

Основными задачами данного этапа будут: (1) постоянный мониторинг тех тенденций развития секторов промышленности и сферы обслуживания, которые были определены как наиболее важные для будущего города, а также периодическое пересмотрение стратегического плана города в соответствии с текущей ситуацией; (2) использование отчета группы по стратегическому планированию различными городскими и региональными департаментами в процессе их собственной деятельности по планированию, формированию бюджета, политики и при рассмотрении проектов экономического развития.

Для осуществления непрерывного процесса стратегического планирования и мониторинга секторов экономики необходимо определить ряд показателей, которые должны периодически отмечаться и сравниваться с показателями, приведенными в прогнозах первоначального стратегического плана. Здесь имеются ввиду статистические данные, полученные из различных городских органов: количество н типы заявок на отвод земли, подаваемых в Комитет по Земельным Ресурсам, количество заявок на строительство, получаемых Главным Архитектором, количество устанавливаемых телефонных линий для различных компаний, количество грузового транспорта и схема его движения, количество и типы запросов о наличии офисных, промышленных и складских помещений, поступаемых в городской департамент экономики и пр. Эти данные также должны включать некоторые показатели изменений, происходящих в сферах промышленности и обслуживания в городе Москве: цены аренды и продажи офисных, промышленных и складских помещений, цены на строительство и трансп орт и пр. Сюда также войдут статистические данные по основным промышленным отраслям в Твери - мировые цены на поставки и продукцию тверских предприятий.

Небольшая группа специалистов будет периодически пересматривать эти данные, составлять на их основе обновленный отчет, включающий, соответственно, пересмотренные в соответствии с настоящим моментом рекомендации. Использование стратегического плана не является обязательным. Тем не менее, ожидается, что различные городские органы и учреждения должны обращаться к нему при составлении их собственных периодических планов, бюджетов и документов, определяющих политику города. Городская администрация или дума могли бы даже требовать, чтобы в каждом новом документе, определяющем городскую политику или бюджет, содержалась краткая ссылка на то, как при его составлении были использованы положения или рекомендации стратегического плана.

Еще один способ использования стратегического плана - раз в год приглашать руководителей предприятий, профессионалов и просто граждан на дискуссию или форум для обсуждения того, как реализуются на практике тенденции, определенные в стратегическом плане, и какие в связи с этим необходимы изменения в городской политике, программах и регулятивных документах. Открытый и публичный характер этого процесса заставил бы людей рассматривать стратегический план как документ, который можно использовать для оказания влияния на те или иные решения, принимаемые городом.