Нужен ли России налог на недвижимость?

  Статья О.А.Скуфинского "Актуальные вопросы оценки и налогообложения земли в современных условиях Российской Федерации" в Земельном Вестнике России №1 за 2000 год (в предыдущем номере журнала) посвящена обсуждению оптимальной системы налогообложения земель. Существенная часть статьи отведена критике единого налога на недвижимость, введение которого предусмотрено Налоговым Кодексом Российской Федерации, и обозначено одним из параметров налоговой реформы Президентом Российской Федерации в его письме Федеральному Собранию от 23 мая 2000 года.
   Целесообразно рассмотреть аргументацию автора упомянутой статьи и его выводы, и прояснить для читателей некоторые факты и обстоятельства, приведенные им в искаженном виде либо опущенные, очевидно вследствие скорее слабой информированности, чем преднамеренно.
  Рассмотрение главы 40 Налогового Кодекса "Налог на недвижимость" в Государственной Думе перенесено на 2001 год. К этому времени органы местного самоуправления городов Великого Новгорода и Твери должны представить первый отчет Правительству и Федеральному Собранию Российской Федерации о результатах, достигнутых в ходе проведения эксперимента по налогообложению недвижимости. Общие итоги проведения эксперимента будут подводиться по его окончании в 2003 году, как это предусмотрено федеральным законом "О проведении эксперимента по налогообложению недвижимости в городах Великом Новгороде и Твери" (№110-ФЗ от 20 июля 1997 г. с изменениями и дополнениями от 21 ноября 1999 г.). В настоящее время активно разрабатывается приемлемая для России модель этого налога, позволяющая учесть особенности правовой среды, системы учета объектов и прав, и баланс интересов органов государственной власти и местного самоуправления. Пропагандировать налог на недвижимость пока рано - сначала нужно понять, каким он должен быть, и как перейти к новому налогу, по возможности избежав потрясений и потерь, которыми обычно сопровождаются реформы. Именно поэтому Правительство, Федеральное Собрание и Президент Российской Федерации поддержали инициативу двух территорий и разрешили проведение эксперимента, делегировав основную тяжесть принятия решений органам местного самоуправления городов Великого Новгорода и Твери, по согласованию с органами власти соответствующих субъектов Российской Федерации. Для согласования действий федеральных министерств и ведомств в ходе подготовки и проведения эксперимента, в 1996 г. была создана межведомственная рабочая группа, объединяющая представителей 7 федеральных министерств и ведомств, которую сначала возглавлял замминистра финансов С.Д.Шаталов, затем - с 1998 г. министр по налогам и сборам А.П.Починок (с 1998 г. действует Распоряжение №312-рп от 7.03.1998).
  Заместитель начальника Управления оценки земель и экономики землепользования Федеральной службы земельного кадастра О.А.Скуфинский определяет основные итоги проведения эксперимента как "горький опыт слепого копирования западных моделей". На самом деле, ни слепого копирования, ни горького опыта не было. В 1996 году на семинаре с участием представителей городов и федеральных органов, на основе обсуждения различных моделей налогообложения земли и имущества, действующих в мире, были согласованы цели реформы налогообложения недвижимости, и основные ограничения в условиях России. Этим были заданы параметры движения на пути разработки концепции эксперимента по введению налога на недвижимость, которая позднее была закреплена федеральным законом № 110-ФЗ. Было установлено, что первый этап подготовки к введению налога - это создание реестра недвижимости для целей налогообложения, второй - оценка налоговой базы, третий - анализ последствий при различных вариантах ставок, базы и льгот, и определение политики налогообложения.
  Создание реестра, включающего легитимные описание технических характеристик всех объектов на территории городов, оценку объектов (земли и улучшений) для целей налогообложения, описание правового статуса объектов и правообладателей (достаточное для сбора налога и арендной платы), проводилось в несколько этапов и потребовало существенных усилий и времени. Вначале были собраны имеющиеся данные об участках и зданиях, строениях, помещениях (включая квартиры и комнаты), с присвоением кадастровых номеров всем объектам. Затем в результате полевого обследования были выявлены неучтенных ранее объекты, включая гаражи. Процесс прояснения правового статуса объектов оказался длительным и непростым. Однако, это не помешало оценить объекты и провести анализ налоговой базы и последствий, как для бюджета, так и по группам налогоплательщиков. К середине 1998 года определились изменения концепции эксперимента, которые были отражены в федеральном законе "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О проведении эксперимента по налогообложению недвижимости в городах Новгороде и Твери". В конце 1998 года решением Городской Думы г.Новгорода реестр недвижимости для целей налогообложения был введен в действие, и это определило формальный срок начала эксперимента. В Твери завершить создание реестра до окончания срока действия закона не удалось, и это предопределило дальнейшее отставание города в части введения налога. Закон об изменениях концепции эксперимента, продливший его сроки и давший возможность органам местного самоуправления определять порядок замены действующих налогов на имущество и землю единым налогом на недвижимость (поэтапный, вместо единовременного) был принят только в конце 1999 года (№196-ФЗ от 21.11.99).
  К настоящему времени налог на недвижимость введен в Великом Новгороде, на основании областного закона и решения Городской Думы. Вместе с тем, были утверждены Методика оценки объектов недвижимости для целей налогообложения, определяющая порядок оценки на основе рыночной стоимости объектов, и Положение о порядке рассмотрения заявлений (жалоб) налогоплательщиков на решения сектора по налогообложению недвижимости в г.Великом Новгород. Плательщики налога на недвижимость, получившие уведомления об оценке с указанием стоимости каждого объекта, претензий по качеству оценки не предъявляли. Таким образом, методика в части объектов коммерческого и промышленного назначения и земли, признается удовлетворительной. Для апробации оценки жилых объектов (квартир и индивидуальных домов) в 1999 году проводилось обследование, с рассылкой уведомлений об оценке в адрес нескольких сот физических лиц, по представительной выборке. Протестов по вопросу неадекватной оценки не было, мнение населения о качестве оценки и о налоге - в целом положительное. Госстрой России и МНС России изучают опыт Великого Новгорода и Твери в части массовой оценки рыночной стоимости для целей налогообложения на предмет возможности его тиражирования. Методические разработки по массовой оценке тормозятся отсутствием нормативной правовой базы технического и кадастрового учета и регламентов взаимодействия различных органов учета и регистрации прав в процессе создания и поддержания единой информационной базы по объектам недвижимости.
  Концепция введения налога на недвижимость, принятая в Великом Новгороде, предусматривает поэтапную замену действующих налогов. На первом этапе от уплаты налогов на землю и на имущество освобождаются юридические лица, являющиеся полными собственниками земельных участков и улучшений (зданий, строений, сооружений), все остальные налогоплательщики платят налоги по-старому. В городе прорабатывается процедура включения в эксперимент еще нескольких юридических лиц, которые готовы выкупить землю в собственность, одновременно рассматривается возможность включения в эксперимент предприятий, которые готовы выкупить право долгосрочной аренды земли (они будут уплачивать налог на недвижимость в части улучшений и арендную плату за землю). При этом наиболее существенными являются вопросы об условиях выкупа прав собственности и долгосрочной аренды. Включение в эксперимент физических лиц требует согласования ряда вопросов налогового администрирования, и взаимодействия органов местного самоуправления и налоговых органов по вопросам передачи информации и обеспечения сбора налога за каждый объект недвижимости. Ожидается, что содержание второго и третьего этапов эксперимента будет определено до конца 2000 года, и основные аспекты реформы налогообложения недвижимости будут отражены в отчете городов, предусмотренном законом об эксперименте.
   На сегодняшний день, на основе анализа позитивного и негативного опыта, накопленного в ходе подготовки и проведения эксперимента, можно сделать следующие выводы:

I. Переход к налогу на недвижимость позволяет в условиях России решать следующие целевые задачи:

• снижение налогового бремени наиболее активных субъектов хозяйственной деятельности за счет вывода из-под налогообложения активной части основных фондов, стимулирование инвестиций в модернизацию и развитие производства. Налог на имущество предприятий играет деструктивную роль в смысле "наказания" вложений в обновление основного капитала, причем это особенно актуально в части вложений в покупку технологий, машин и оборудования. При переходе к налогу на недвижимость, все оборотные средства и активная часть основных фондов выпадает из налоговой базы. Получается, что чем выше капиталоемкость и вклад технологий в стоимость продукции, тем выгоднее переход на налог на недвижимость. С другой стороны, чем эффективнее используется земля и здания (высокая капиталоемкость) - тем сильнее стимулирующая роль налога на недвижимость. В то же время, субъекты, не обладающие правами на землю (летучие посредники) не допускаются к уплате налога на недвижимость, то есть идет стимулирование стабилизации бизнеса и обрастания недвижимым имуществом.
• обеспечение прозрачности хозяйственной деятельности и лучшего контроля за правильностью исчисления и уплаты различных налогов на основе полного по-объектного учета недвижимости и ее текущего использования. Попытки создания объединенной базы по недвижимости, предпринимаемые начиная с 1993 года в различных городах и регионах, к сожалению, не увенчались успехом из-за ведомственной борьбы. На сегодня нигде, кроме Великого Новгорода, нет полной базы обо всех (не только проинвентаризированных, не только учтенных, а всех) земельных участках, зданиях, строениях и помещениях. Существующая концепция как кадастрового так и технического учета предполагает, что если заявитель не обратится и не оплатит учет, объект может не попасть в число учтенных сколь угодно долго. Таким образом, требование полноты учета как обязательное условие справедливого распределения налогового бремени, не выполняется. Оказывается, необходимо объединить землю и улучшения как налоговую базу для того, чтобы информация передавалась из одного органа в другой не через заявителя, а напрямую. Поэтому России в нынешних конкретно-исторических условиях нужен налог на недвижимость;
• обеспечение заинтересованности органов власти территорий в развитии рыночного оборота и повышении рыночной стоимости недвижимости, установление прозрачных и стабильных правил и условий землепользования и оборота, на этой основе - повышение привлекательности инвестиций в реальный сектор экономики. Налог на землю мог бы создать эту заинтересованность, если бы земля оценивалась по рыночной стоимости. Но рынок свободных земельных участков очень невелик даже в самых "рыночных" странах, особенно в городах. Основной оборот составляют участки с улучшениями, и разделить вклад местоположения и стоимость улучшений возможно только на базе анализа продаж и доходов объектов недвижимости. Кадастровая оценка отдельно земель может приближаться к рыночной, только если оценка опирается на данные рынка объектов. Сегодня кадастровая оценка земель и оценка имущества для целей налогообложения разделены, этим занимаются разные органы. Согласованностью оценок (чтобы суммарная оценка объекта приближалась к рыночным данным) ведомства не озабочены, отсюда - вопиющая несправедливость распределения налогового бремени: сумма налогов, которые москвичи платят за жилье, может быть в несколько раз ниже, чем налоговые обязательства собственника дома, например, в селах Чувашии. Отсутствие справедливости задает естественный порог использования налогов на землю и имущество для наполнения бюджетов путем увеличения бремени (повышения ставок). Таким образом, фискальная функция действующих налогов реализуется слабо, а органы власти территорий не имеют заинтересованности в повышении рыночной стоимости земель и их развитии. С другой стороны, у органов власти есть возможность манипулировать оценкой, и регулировать бремя путем ежегодного утверждения ставок и коэффициентов. Скачущие условия землепользования мешают инвестициям в развитие территории, поскольку затраты инвестора по существу не предсказуемы. Представляется, что в рамках действующей системы платы за землю проблема стабилизации не разрешима, а переход к налогу на недвижимость позволит уйти от индексации платежей, вводимой федеральным законом, исходя из бюджетной ситуации. Земельный налог задумывался как местный с момента его введения, однако отчисления в федеральный бюджет с 1991 года только росли, налог на недвижимость должен соединить ответственность за полный учет и выгоды от его осуществления;
• переход к регулированию процессов развития и эффективного использования территории со стороны органов власти в основном фискальными средствами, сокращение административных способов воздействия на хозяйствующих субъектов, рост внутренних инвестиций - то есть вложений самих жителей в улучшения территории. Так, американцы соглашаются платить больший налог, зная что эти деньги, вложенные городом в школы или дороги, вернутся приращением стоимости их домов. С другой стороны, если предприятие имеет "излишки" земель или зданий, выкупив права собственности или долгосрочной аренды, оно приобретает себе право извлекать из этих излишков доходы - либо через аренду, либо через продажу. Налог на недвижимость стимулирует и обеспечивает (о заинтересованности органов власти территорий см. выше) вовлечение в экономический оборот недоиспользуемой недвижимости. Тезис о том, что налогообложение недвижимости по сравнению с налогообложением только земли "снижает стимулы к инвестированию в строительство" (см. обсуждаемую статью) вырван из контекста цитируемого текста (г-н Нетцер обсуждает разные системы налогообложения в теории). К российской действительности это опасение не имеет отношения, поскольку в дополнение к земельному налогу, у нас действует еще и налог на имущество юридических лиц, и налог на имущество физических лиц, которыми и облагаются строения, сооружения, улучшения. При этом довольно часто рыночная стоимость построек оказывается ниже чем затраты на их замещение минус амортизация (например, по новому жилью или промышленным объектам) ;
• обеспечение более справедливого распределения налогового бремени, за счет налогообложения реальной стоимости недвижимого имущества в соответствии с действующими приоритетами социальной справедливости, постепенный перенос бремени на физических лиц, по мере роста платежеспособности и снижения бремени подоходного налогообложения;
• реализация доходного и фискального потенциала недвижимости, рост бюджетных поступлений на основе сокращения теневых операций и уклонения от налогов; обеспечение возвратности вложений в развитие инженерной и социальной инфраструктуры за счет расширения налоговой базы благодаря приросту рыночной стоимости недвижимости; развитие социальных услуг и улучшение среды обитания за счет собственных доходов территории.

1. проведение переучета недвижимости и создание реестра недвижимости, которое предполагает объединение информации о физических характеристиках объектов и их месторасположении, правовом статусе и правообладателях;
2. проведение оценки всех объектов недвижимого имущества по реальной (рыночной) стоимости и определение налоговой базы (с учетом дифференциации по видам недвижимости);
3. обеспечение эффективного обмена данными об объектах из реестра, который поддерживается местными органами власти, и налоговыми органами, в целях поддержания информации об имуществе в разрезе налогоплательщиков (правообладателей) (необходимо для обеспечения взвешенной политики имущественного налогообложения);
4. прогноз изменения налогового бремени по категориям плательщиков и общих поступлений, при различных сочетаниях ставок налога и льгот, и согласование политики налогообложения;
5. проведение разъяснительной работы и обучения налогоплательщиков, формирование общественного мнения в части приемлемых целей и уровня налогообложения.

• на примере двух городов и полученного позитивного и негативного опыта проработаны вопросы создания объединенного реестра недвижимости в пределах муниципального образования - города. Создание реестра и объединение информации об объектах, правах и субъектах- правообладателях дает безусловно позитивные результаты в части расширения налоговой базы, обеспечения полноты охвата и социальной справедливости налогообложения, а также повышения эффективности управления недвижимостью, сокращение теневых потоков и уклонения от налогов и улучшение возможностей контроля за уплатой налогов. Так, при наличии цели окупаемости расходов на создание реестра за счет увеличения налогового бремени, период полной окупаемости может быть сокращен до 6 месяцев, так что дальше налог будет давать "чистую прибыль". Однако, следует отметить, что чисто фискальные цели интересуют муниципии значительно меньше, чем стимулирующие, регулирующие, и просто цели наведения порядка.
• на отработку концепции налога и механизма его введения в рамках подготовки и проведения эксперимента действительно потрачены существенные средства. Однако, эти работы проводились в основном за счет безвозмездной технической помощи Агентства США по международному развитию. Проект "Развитие системы налогообложения недвижимости на основе рыночной стоимости" профинансировал не только работу группы международных экспертов и российских специалистов, но и непосредственно проведение полного переучета и переоценки недвижимости. В результате усилий проекта и городской администрации, в Великом Новгороде создан и поддерживается реестр, содержащий более 150 тысяч объектов прав, в Твери создана информационная база по свыше 200 тысяч объектов, которая не введена в действие из-за ведомственных позиций органов земельного кадастра, регистрации прав и технической инвентаризации

• в части проведения переучета и переоценки, для тиражирования опыта необходимо методическое заключение со стороны органов, занимающихся учетом и оценкой для целей налогообложения, и сбором налогов. Технологии переучета, организации взаимодействия ведомств и переоценки для налога на недвижимость отработаны.
     В расчете на учтенный объект, затраты на осуществление учета, проведение оценки для целей налогообложения и создание автоматизированной базы налогообложения недвижимости при условии применения отработанных технологий и организации взаимодействия ведомств составят 45 - 60 рублей. Для города с населением в 250 тысяч человек бюджет работ должен рассчитываться исходя из количества объектов примерно в 150 тысяч единиц, для пригородных районов с развитой садово-дачной застройкой соотношение постоянного населения и числа объектов иное - так, в одном из престижных районов Подмосковья расчетное число объектов вдвое превышает численность постоянного населения.
• благодаря положительному и отрицательному опыту, полученному за годы подготовки к введению налога на недвижимость, сформировалась оптимальная для российских условий модель налогообложения недвижимого имущества, отличная от тех, что действуют в разных странах - весьма специфичная для российских условий.
• в части введения налога на недвижимость выводы о модели налогообложения недвижимости, адаптированной к условиям России, целесообразно сделать на основе отчета представительных органов местного самоуправления Федеральному Собранию и правительству Российской Федерации о первом этапе введения налога на недвижимость, предусмотренного федеральным законом "О проведении эксперимента по налогообложению недвижимости в городах Великом Новгороде и Твери" №110-ФЗ .

  Таково реальное состояние дел в части реформы налогообложения недвижимости, предусмотренной Налоговым Кодексом
  В заключение хотелось бы пригласить О.А.Скуфинского к сотрудничеству и выразить надежду на то, что представители Федеральной службы земельного кадастра будут получать информацию о ходе эксперимента не из СМИ и косвенных источников, а путем непосредственного анализа ситуации в городах. Мы вправе ожидать от представителей власти не только уважения, но и внимания, и конструктивного содействие тем, кто на свой страх и риск, и без государственного финансирования взялись адаптировать новый налог к условиям России, чтобы показать путь другим территориям, и проработать одно из важнейших направлений налоговой реформы.