Налог на недвижимость - муниципальный налог?

Н.Калинина, к.э.н.
статья для журнала "Поиск"


  Налог на недвижимость предусмотрен специальной частью Налогового Кодекса взамен действующих налогов на имущество организаций и физических лиц, и земельного налога. Концепция его введения отрабатывается в ходе эксперимента, предусмотренного федеральным законом 110-ФЗ от 20.07.1997 "О проведении эксперимента по налогообложению недвижимости в городах Великом Новгороде и Твери". Однако, в отличие от федерального закона об эксперименте, определяющего этот налог как местный, Налоговый Кодекс включает его в состав региональных налогов.
  Вариант регионального налога предполагает, что налог будет вводиться одновременно на всей территории субъекта федерации, который определит ставку, методики исчисления базы и льготы. Реально ли это? Можно ли обеспечить эффективное налогообложение недвижимости на уровне региона?
  Для ответа на этот вопрос сначала остановимся на мотивах, лежащих в основе его введения. Во-первых, это облегчение налоговой нагрузки на активную часть основных фондов, освобождение от налогообложения машин, оборудования, части оборотных средств (которые входят в налоговую базу налога на имущество организаций, но не относятся к недвижимости). Это должно стимулировать вложения в обновление производственной базы, внедрение новых технологий.
  Во-вторых, это возможность регулирования налоговыми рычагами развития территорий, стимулирование эффективного использования земель и недвижимости, и постепенное вытеснение неэффективных землепользователей, не способных реализовать доходный потенциал объектов, с наиболее привлекательных для развития городских земель. Третьим мотивом является обеспечение более справедливого распределения налогового бремени, которое должно быть увязано с реальной стоимостью объектов, с учетом социально-экономических ограничений (в частности, платежеспособности населения).
   Действующая система определения инвентаризационной и балансовой остаточной стоимости (база налогов на имущество физических лиц и предприятий) не обеспечивают соответствие оценки налоговой базы реальным стоимостям, с регулярными отклонениями по группам и классам объектов. При этом в проигрыше оказываются наименее обеспеченные и защищенные налогоплательщики. Так, по инвентаризационной стоимости, удаленные панельные новостройки часто дороже высококачественных домов старой застройки, расположенных в центральной части городов. Это противоречит соотношению реальных стоимостей, не отражает качества жилья для потребителя. Другой пример: соотношение между рыночной и инвентаризационной стоимостью жилья сильно различается в пределах одного региона: по городам, в особенности крупным - она как правило в среднем в 2-5 раз ниже рыночных стоимостей (за исключением новостроек), тогда как в сельской местности инвентаризационные оценки могут превышать реальную рыночную стоимость строений. Только благодаря низким ставкам налога на имущество физических лиц эта проблема не переросла в "налоговый бунт", массовый отказ от уплаты налога.
   Налог на имущество предприятий вообще практически не контролируется в части, касающейся правильности учета и обоснованности оценки имущества. Налогоплательщик, осуществляя учет и оценку за свой счет, действует в своих интересах, зачастую противоположных интересам бюджетов, при этом чем больше его возможности оплачивать квалифицированные манипуляции с налоговой базой, тем больше он недоплачивает, по сравнению с другими предприятиями (владельцами имущества). Таким образом, задача справедливого распределения налогового бремени сегодня практически не решается. Это мешает и реализации фискальной функции налогов: большая часть доходов от недвижимости идет мимо бюджетов, средств на обеспечение услуг и развитие территории хронически нехватает. Как видим, цели, которые преследует реформирование системы налогообложения недвижимости, весьма привлекательны. Но есть и проблемы. Основная - опасность снижения доходов бюджета: если налоговая база сокращается за счет выхода из нее активного капитала, и налогоплательщик -производитель выигрывает, то либо бюджет теряет, либо существенно перераспределяется налоговое бремя, то есть кто-то сильно проигрывает. Этот "кто-то" - владельцы дорогой земли и недвижимости, физические лица и предприятия. Очевидно, такая реформа приемлема в определенных пределах.
  Каким образом можно реализовать задачи повышения эффективности налоговых рычагов и стимулов развития территорий? Для ответа на этот вопрос оформилась и была поддержана идея эксперимента по введению консолидированного налога на недвижимость, на основе рыночной стоимости объектов. Концепция эксперимента формировалась поэтапно. С самого начала работ было достигнуто согласие по двум вопросам. Во-первых, перехода к новому налогу не будет, если он не сможет обеспечить доходные поступления по крайней мере на уровне тех, которые дают замещаемые налоги. Во-вторых, эксперимент возможен только на основе согласования интересов городов (муниципальных образований) и соответствующих субъектов федерации, между бюджетами которых разделяются поступления от замещаемых налогов.
  Первое требование на практике означало, что вначале нужно проделать работу по оценке налоговой базы нового налога, и анализу последствий его введения как для бюджетов, так и для налогоплательщиков. Оказалось, что действующая система формирования и учета объектов недвижимости не обеспечивает достаточной информации для оценки рыночной стоимости недвижимости. Причины этого - ведомственная разобщенность учета различных составляющих недвижимости (земельные комитеты и органы технической инвентаризации), прав на объекты (органы регистрации прав и управления имуществом) и субъектов этих прав (налоговые органы), а также - заявительный характер учета объектов и регистрации прав (пока владелец не оплатит формирование и регистрацию, объект остается неучтенным) . Поэтому для планирования сбалансированного перехода к новому налогу пришлось создавать реестр недвижимости для целей налогообложения, и проводить оценку объектов по специально разработанным методикам. Второе требование было реализовано на основе конструктивного подхода. Основными проблемными узлами согласования интересов были следующие вопросы:

  • Как делить доходы?
  • Как обеспечить их получение? Что нужно сделать, чтобы новый налог улучшил, а не ухудшил ситуацию?
  • Какой уровень власти должен взять на себя функции и ответственность за учет, оценку, выработку сбалансированной политики налогообложения (оптимальной комбинации ставок, налоговой базы и льгот), обучение налогоплательщиков и проведение работы с населением?
  • Какой уровень власти может реализовать перечисленные функции более эффективно, с наименьшими рисками и расходами, и наибольшей отдачей?
  • Как дешевле, проще и надежнее провести переучет и переоценку?

Отвечать на эти вопросы пришлось с конца. Оказалось, что местное самоуправление наиболее заинтересовано в обнаружении бесхозяйных объектов, в повышении эффективности управления и реализации потенциала использования недвижимости. Оказалось, что мобилизовать различные органы на решение общей задачи реальнее на местном уровне - противоречия ведомственных интересов тем больше, чем "дальше от народа": труднее всего идут согласования на федеральном уровне. Оказалось, что политику налогообложения в интересах населения и развития территории проще сформулировать самой этой территории. Оказалось, что местное самоуправление готово к ответственности за свою политику перед населением. Наконец, оказалось, что интересы развития городов и районов не противоречат интересам развития области. В результате как муниципальные образования, так и области согласились: от наведения порядка с учетом недвижимого имущества выиграют обе стороны, и не столько от повышения эффективности управления и налогообложения самих объектов недвижимости, сколько за счет прозрачности и лучших возможностей управления территорией.
   Однако, ряд вопросов требует решения на региональном и даже на федеральном уровне. Осуществить переучет и переоценку, уточнить правовой статус и выявить правообладателей всех (каждого!) объектов - задача сложная и требующая ресурсов. Ведомства могут помогать, а могут и противодействовать, последнее существенно тормозит и удорожает создание объединенного реестра недвижимости.
  Муниципальные образования не смогут справиться с задачей создания реестра недвижимости без помощи государства. К обеспечению возможности введения налога на недвижимость как муниципального на федеральном и региональном уровнях мы вернемся после обзора первых результатов эксперимента.
  Итак, на первом этапе в городах Великом Новгороде и Твери были созданы реестры недвижимости для целей налогообложения. При этом выполнялись следующие требования:

  • полнота учета. Все объекты недвижимости, находящиеся на территории налоговой юрисдикции, были обследованы, описаны и внесены в реестр недвижимости для целей налогообложения. Это не означает, что все они будут обязательно облагаться, определены льготы и изъятия из налоговой базы. Но учет должен быть сплошным - чтобы обязанность оплачивать налог зависела не от доброй воли (покажу или не покажу), а определялась законом, одинаково для всех. В самом деле, с каким чувством уплачивает налог владелец избушки, если соседний особняк считается незавершенкой и как объект налогообложения не существует (не учтен), хотя давно и комфортно используется? Другое преимущество - города представляют, "сколько стоят" льготы, применение дифференциации налоговой базы, различные варианты ставок;
  • достаточность учетных данных. Учет проводился по тем характеристикам (техническим параметрам), которые необходимы и достаточны для осуществления оценки стоимости объектов данного вида с применением методик массовой оценки. Оценка может проводиться по всем объектам независимо от того, каков режим их налогообложения (подлежат ли вычетам из налоговой базы, относятся ли к льготируемым и т.д.). Это позволит проводить взвешенную политику налогообложения, обосновать льготы, обеспечить справедливое распределение налогового бремени;
  • легитимность учета и полученной информации. Источниками информации об объекте, его характеристиках, правовом статусе, правообладателе были те органы, которые отвечают за поддержание соответствующих информационных баз. Из этого вытекает требование совместимости реестра с другими базами данных, и четкого взаимодействия различных органов в процессе создания и ведения реестра.

  Практически параллельно с созданием реестра разрабатывалась методика массовой оценки рыночной стоимости объектов для целей налогообложения, то есть различные модели оценки по видам объектов (квартиры, индивидуальное жилье, промышленная и коммерческая недвижимость, и другие). На втором этапе проводилась массовая оценка (применение моделей) по всем объектам реестра, контроль качества оценки и внесение изменений и дополнений в методику оценки.
  На третьем этапе подготовки к введению налога, который оказался критическим, проводился анализ бюджетных поступлений и изменений налогового бремени по группам плательщиков при разных вариантах ставок, налоговой базы и льгот. Оказалось, что при единовременном переходе к новому налогу ставки в 1% от оцененной рыночной стоимости было бы достаточно, чтобы перекрыть доходы, поступающие от замещаемых налогов. Однако, это привело бы к росту налогового бремени физических лиц в среднем в 20-25 раз. Такой вариант был признан неприемлемым.
  Было принято решение о предельном уровне налогообложения жилья, исходя из платежеспособности населения, на уровне не более 0,1% от оценки рыночной стоимости. Было также решено не увязывать ставку налога со стоимостью объекта, поскольку прогрессивное налогообложение может затормозить строительство и улучшение недвижимости. Затем рассматривались разные варианты ставок для нежилой недвижимости. Оказалось, что при единовременном переходе и соблюдении условия не снижения доходных поступлений неизбежны резкие изменения налогового бремени. Это связано как с различиями в структуре основных фондов и оборотных средств, так и с различиями в размерах и местоположении используемых земель и зданий. Кроме того, действующая система налогообложения земли и имущества сильно деформирована, налоги увязаны не столько с реальной стоимостью, сколько с платежеспособностью владельцев (пользователей). Арендная плата за землю используется как средство извлечения доходов, образующихся в том числе за счет уклонения от налогов на доходы. Так, например, действующие ставки арендной платы за землю, выраженные в процентах от оцененной рыночной стоимости, варьируют от 1% для (негосударственных) промышленных предприятий до 200-600% от рыночной стоимости в год - для киосков. Понятно, что одним шагом перейти к единым ставкам в таких условиях означает либо фантастическое снижение бремени для одних, и непомерное увеличение бремени для других, либо - потери бюджета.
  В результате проработки различных вариантов был сделан вывод о невозможности единовременной замены налогом на недвижимости земельного и имущественных налогов, и необходимости переходного периода. Законодательная возможность поэтапного введения налога на недвижимость была обеспечена принятием федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О проведении эксперимента по налогообложению недвижимости в городах Новгороде и Твери" от 21.11.1999 №196-ФЗ.
  С 1 января 2000 года налог на недвижимость введен в городе Великом Новгороде решением городской Думы, на основании закона Новгородской области "О проведении эксперимента по налогообложению недвижимости в городе Великом Новгороде". Переход к налогу на недвижимость на первом этапе разрешен только для юридических лиц, которые являются полными собственниками земельных участков и расположенных на них объектов. Таким образом обеспечивается стимулирование выкупа земель и возможность сбалансировать доходы бюджета в условиях сокращения налоговой базы за счет выпадения активной части капитала (движимого имущества).
  Чем эффективнее используется земля (чем больше удельный вес машин, оборудования, оборотных средств) - тем выгоднее выкупить землю, тем больше, при фиксированном предложении, спрос и рыночная стоимость недвижимости. Решаются две задачи - стимулирование эффективных землепользователей и вложений в модернизацию производства с одновременным соблюдением интересов бюджета. В то же время, продавая землю, город сохраняет стабильный источник доходов в виде процента от рыночной стоимости недвижимости. Тем выгоднее городу развивать рынок, установить стабильные и прозрачные правила оборота, стимулировать расширение класса собственников. С другой стороны, стабильное налогообложение в процентах от рыночной стоимости защищает владельцев и инвестиции от резких изменений налогового бремени, как это происходит при индексации ставок земельного налога федеральными решениями. То есть налог на недвижимость стимулирует эффективное использование недвижимости: держать незастроенную землю или недоиспользованные здания становится невыгодно, их нужно либо продавать, либо улучшать и переделывать (строить!). Опасения, что переход к этому налогу остановит строительство, не имеют оснований: наоборот, он обеспечит прогнозируемость возврата инвестиций в улучшения вообще, и станет источником возврата муниципальных вложений в инфраструктуру.Первоочередными задачами первого этапа введения налога является формирование политики регулирования землепользования на долгосрочную перспективу (формирование плана продажи прав - собственности и долгосрочной аренды - на земельные участки и рыночного механизма ценообразования при первичных продажах), переход к установлению ставок арендной платы на основе рыночной стоимости, и закрепление их на перспективу (определение графика движения к "нормальному" уровню в 10-12% от капитальной стоимости, вне зависимости от вида деятельности). Таким образом, должно быть обеспечено улучшение инвестиционного климата и привлечение покупателей и инвесторов в развитие территории города как одно из средств укрепления его экономики.
  На втором этапе, запланированном на следующий год, предполагается введение налога для физических лиц. При этом уровень налогового бремени собственников жилья будет ниже, чем плата за найм аналогичных квартир, то есть идеология стимулирования становления класса собственников последовательно реализуется. Однако, для владельцев нежилой недвижимости коммерческого и промышленного назначения увеличение бремени в результате перехода к налогу на недвижимость будет существенным, поскольку сейчас они платят всего 0,1% от инвентаризационной стоимости имущества (тогда как юридическое лицо - собственник такого же объекта платит в 20 раз больше - 2%). Соответственно, на втором этапе введения налога на недвижимость бюджетные поступления возрастут.
  Для обеспечения возможности "обратной связи" и контроля качества оценки предусмотрен механизм рассмотрения жалоб по вопросам учета и оценки объектов, и программа работы с налогоплательщиками. Это позволит оперативно отслеживать возможное неравенство (регулярные переоценки или недооценки) по группам объектов, предотвратить дискриминацию и путем более справедливого распределения налогового бремени обеспечить возможность постепенного его повышения. Эти задачи выходят за временные рамки эксперимента (на срок которого ставки стабильны) и зависят от динамики экономики и доходов населения города и развития реформы налогообложения недвижимости в России в целом. Однако, анализ международного опыта позволяет ожидать, что в случае прозрачной связи изменений налогового бремени физических лиц с улучшением качества общественных услуг (коммунальной и социальной инфраструктуры) налог на недвижимость имеет очень серьезный доходный потенциал. Улучшение качества среды (даже за счет увеличения налогового бремени) может быть выгодно жителям, поскольку приводит к росту рыночной стоимости недвижимости, то есть к возрастанию собственного капитала владельцев жилья.
  Общий результат с точки зрения динамики доходов бюджета прогнозировать пока трудно, все будет зависеть от изменений спроса на недвижимость. С уверенностью можно говорить о том, что у города есть возможность не допустить снижения доходов, и стимулировать развитие рынка земли и недвижимости. Таким образом, увеличение налоговой базы по налогу на недвижимость за счет роста рыночной стоимости будет определять темпы перевода на новый налог остальных юридических лиц. "Побочный" эффект, который может перекрыть или обесценить фискальный результат от налога на недвижимость - это динамика экономической активности, инвестиций и показателей экономического состояния территории. Так, более либеральные условия налогообложения недвижимости привлекают инвесторов, и "недополученный налог на недвижимость" с лихвой будет компенсирован приростом других налоговых поступлений. Верно и обратное - более жесткий режим налогообложения недвижимости отпугивает вложения в экономику города. В любом случае, определение баланса фискальной, стимулирующей и распределительной функции налога на недвижимость может быть и должно закреплено за территорией.
  Возвращаясь к вопросу о распределении доходов от налогообложения недвижимости, функций и полномочий по переучету и переоценке для целей налогообложения между субъектом федерации и органами местного самоуправления, следует подчеркнуть несколько факторов.
  Сценарий введения налога на недвижимость "сверху" неработоспособен, не только с федерального, но даже с регионального уровня. Определить содержание этапов и темпы перехода к единому налогу можно только на основе реализации целей развития данной территории, оценки ее ресурсов - материально-технического и кадрового потенциала. Любое давление и целеполагание "сверху" затормозит и исказит процесс движения. Установление ставок, оценка базы, определение льгот и бремя ответственности за решения должны быть прерогативой местного уровня власти. В этом случае достигается оптимизация усилий и результатов, иначе - неизбежно сокрытие потенциала недвижимости, который наиболее адекватно оценивается только "изнутри". Даже если предположить, что закрепление распределения доходов между местным и региональным бюджетами возможно на долгосрочную перспективу и приемлемо для муниципалитетов, решить проблему единовременного введения налога на территории всего региона неизмеримо сложнее, чем поэтапно, начиная с крупных городов и пригородных районов с развитым рынком недвижимости, где достигается наилучший экономический эффект.
  С другой стороны, решить задачу создания реестра недвижимости самостоятельно могут очень немногие муниципии, из-за ограниченности ресурсов. Районы и города - доноры должны помочь решать эту задачу в пределах всего региона. Каким образом обеспечить накопление средств на это? Возможны три варианта - путем расщепления налога на недвижимость между местным и региональным бюджетами, путем закрепления его как источника поступлений за местными бюджетами с использованием других, "регулирующих" налогов для перераспределения и выравнивания, и путем установления возможности введения "региональной надбавки" к этому местному налогу. Первый путь противоречит концепции развития бюджетного и налогового законодательства. Второй и третий пути почти равнозначны. Единственное различие в том, что третий путь обеспечивает лучшую мотивацию к увеличению налогового усилия, поскольку ответственность за "надбавку" остается за субъектом федерации, который должен обеспечить ее стабильность и прозрачность расходования средств.
  Ни регионы, ни тем более органы местного самоуправления сегодня не в состоянии справиться с задачей создания реестра недвижимости по эффективной технологии (то есть с минимумом затрат), поскольку отсутствует законодательная нормативная база для проведения сплошного переучета и переоценки объектов недвижимости. Действующее законодательство закрепляет ответственность за создание и ведение земельного кадастра за органами Госкомзема, за ведение реестра прав - за учреждениями юстиции, за ведение реестра государственного имущества - за органами Мингосимущества, за ведение реестра налогоплательщиков - за министерством по налогам и сборам. Свою роль в создании и ведении градостроительного кадастра имеет Госстрой, формируется и правовая база для работы органов технической инвентаризации. Ни регламентов взаимодействия, ни форматов и процедур обмена данными между вышеперечисленными органами практически нет, в результате "взаимосвязь" и "взаимодействие" этих органов осуществляется силами субъектов правоотношений в сфере недвижимости - юридических и физических лиц, которые обходят и дважды оплачивают все эти службы (через плату за услуги, и через налоги). Технологическое объединений баз данных по земельным участкам, зданиям, строениям, сооружениям и помещениям, правам и обременениям, и информации о налогоплательщике (ИНН и фактическое местонахождение по месту регистрации) - возможно и целесообразно, при сохранении функций и ответственности каждой службы за поддержание своей части базы данных объединенного реестра недвижимости. Однако, это требует принятия федерального законодательного акта. Таким образом, пока объединенный реестр действует и легитимен только в Новгороде Великом, который успел в декабре 1998 года принять Положение о реестре недвижимости на основании федерального закона об эксперименте, до окончания срока его действия. Тверь готовит принятие такого документа, но в этом городе ситуация усложнилась в связи с осуществлением регистрации прав государственными органами (то есть регламентировать взаимодействие с ними решением местного самоуправления уже нельзя).
  В случае принятия главы 40 специальной части Налогового Кодекса "О налоге на недвижимость", которая даст полномочия по созданию и ведению реестра либо региональным, либо местным органам власти, проблемы по обеспечению взаимодействия между федеральными органами останутся. Необходима унификация стандартов реестра, которая обеспечит совместимость региональных баз данных и в перспективе возможность их объединения. Методология, методики и программа подготовка кадров в целях обеспечения государственного учета и оценки недвижимости для целей налогообложения - это также вопросы федерального уровня, а затем уже - регионального и местного. Только выполнение этих условий реально обеспечило бы возможность введения налога на недвижимость либо как регионального, либо как муниципального.
  Наконец, чтобы обеспечить возможность введения налога на недвижимость как муниципального и для адекватной реализации его возможностей как регулятора развития территорий и улучшения условий жизни населения, необходимо реализовать комплекс мер - от принятия законодательного акта - до проведения обучения кадров, и организации специального мониторинга качества налоговой оценки недвижимости на федеральном и региональном уровнях.
  Остается надеяться, что будут приняты рациональные решения и налог на недвижимость будет "работать" на обеспечение экономического развития.

Перечень информационных материалов